На пик пери­о­да отпус­ков в Цен­тре стра­те­ги­че­ских раз­ра­бо­ток при­шлась пре­зен­та­ция докла­да, в кото­ром экс­пер­ты при­во­дят неуте­ши­тель­ный вывод – управ­ле­ние земель­ны­ми ресур­са­ми в стране отсутствует.

Дирек­тор Цен­тра агро­про­до­воль­ствен­ной поли­ти­ки РАН­ХиГС Ната­лья Шагай­да и пре­зи­дент Рос­сий­ской ассо­ци­а­ции част­ных зем­ле­ме­ров Вале­рий Ала­коз про­ве­ли подроб­ный ана­лиз «земель­но­го вопро­са», начи­ная с 90‑х годов, когда на волне мас­со­вой при­ва­ти­за­ции было оформ­ле­но при­мер­но 120 млн га сель­хоз­п­ло­ща­дей. Одна­ко в кон­це 90‑х – нача­ле 2000‑х вме­сто одно­го орга­на, ответ­ствен­но­го за земель­ный фонд, пол­но­мо­чия рас­пре­де­ли­ли меж­ду тре­мя, а с 2009 года – меж­ду четырьмя.

Пожинаем плоды

В резуль­та­те «вме­сто того, что­бы быть важ­ней­шим источ­ни­ком и инстру­мен­том раз­ви­тия, она пре­вра­ти­лась в барьер на пути повы­ше­ния бла­го­со­сто­я­ния граж­дан, муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний, реги­о­нов и в целом стра­ны, а вла­де­ние земель­ным акти­вом явля­ет­ся фак­то­ром рис­ка»: пра­ва на зем­лю не защи­ще­ны ни для граж­дан, ни для инве­сто­ров – любой может быть постав­лен перед фак­том, что его уча­сток вхо­дит в зону, огра­ни­чи­ва­ю­щую воз­мож­ность землепользования.

Что каса­ет­ся земель сель­хоз­на­зна­че­ния, авто­ры докла­да оце­ни­ва­ют ситу­а­цию как бла­го­при­ят­ству­ю­щую кон­цен­тра­ции зем­ли в одних руках, покуп­ке участ­ков инве­сто­ра­ми, не пла­ни­ру­ю­щи­ми зани­мать­ся аграр­ным биз­не­сом: это­му спо­соб­ству­ют нор­мы, поз­во­ля­ю­щие изме­нять кате­го­рию земель по ини­ци­а­ти­ве соб­ствен­ни­ка участка.

Как след­ствие, «мы наблю­да­ем широ­кое исполь­зо­ва­ние про­дук­тив­ных земель под стро­и­тель­ство без уче­та их пло­до­ро­дия». Но даже пла­ни­ру­ю­щие веде­ние сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го про­из­вод­ства агро­хол­дин­ги не все­гда ока­зы­ва­ют­ся устой­чи­вы­ми, об этом сви­де­тель­ству­ют дан­ные о пятер­ке круп­ней­ших соб­ствен­ни­ков зем­ли, в то же вре­мя фер­ме­ры в полу­че­нии участ­ка из гос­соб­ствен­но­сти ограничены.

Кро­ме пере­во­да под жилое и про­чее стро­и­тель­ство, сель­хоз­о­т­рас­ли угро­жа­ет поте­ря пло­до­ро­дия: с 2006 г. в Земель­ном кодек­се отсут­ству­ет нор­ма о воз­ме­ще­нии потерь сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го про­из­вод­ства, раз­мер кото­рых зави­сел от пло­до­ро­дия. Более того, уже несколь­ко лет обсуж­да­ет­ся зако­но­про­ект об отмене кате­го­ри­за­ции земель. Рыноч­ных меха­низ­мов для уре­гу­ли­ро­ва­ния кон­флик­та меж­ду сель­ским хозяй­ством и стро­и­тель­ством не при­ду­ма­но, «зато есть бога­тая поч­ва для кор­руп­ции при смене назна­че­ния земель».

Пере­рас­пре­де­ле­ние тер­ри­то­рий меж­ду госу­дар­ством, соб­ствен­ни­ка­ми и поль­зо­ва­те­ля­ми, под­твер­жде­ние прав на зем­лю сопря­же­но с высо­ки­ми тран­зак­ци­он­ны­ми издерж­ка­ми, кото­рые труд­но поне­сти обыч­но­му граж­да­ни­ну или пред­при­ни­ма­те­лю. В выиг­ры­ше оста­ют­ся круп­ные ком­па­нии, спо­соб­ные выде­лить отдель­ных спе­ци­а­ли­стов и сред­ства для реа­ли­за­ции сво­их земель­ных пла­нов. Фер­ме­ры огра­ни­че­ны в пра­ве фор­ми­ро­вать зем­ле­поль­зо­ва­ние под свои воз­мож­но­сти, тогда как хол­дин­го­вые ком­па­нии могут иметь в соб­ствен­но­сти неогра­ни­чен­ные пло­ща­ди сель­хоз­уго­дий из‑за отсут­ствия реаль­ных меха­низ­мов огра­ни­че­ния кон­цен­тра­ции зем­ли в одних руках.

Муниципальный конфликт

Госу­дар­ство пред­при­ни­ма­ло попыт­ки нала­дить систе­му кадаст­ро­во­го уче­та, но они не увен­ча­лись успе­хом: менее поло­ви­ны участ­ков в Госу­дар­ствен­ном кадаст­ре недви­жи­мо­сти име­ют гра­ни­цы, а из чис­ля­щих­ся ранее учтен­ны­ми око­ло 67 % не име­ют гра­ниц – все эти участ­ки огра­ни­че­ны в обо­ро­те. К при­ме­ру, муни­ци­па­ли­те­ты име­ют пра­во рас­по­ря­жать­ся госу­дар­ствен­ной зем­лей, но без раз­гра­ни­че­ния прав это невоз­мож­но. Нет раз­гра­ни­че­ний прав на зем­лю в гос­соб­ствен­но­сти меж­ду Феде­ра­ци­ей, субъ­ек­та­ми РФ и муни­ци­па­ли­те­та­ми, исклю­че­ния состав­ля­ют зем­ли про­мыш­лен­но­сти и осо­бо охра­ня­е­мые тер­ри­то­рии (доля нераз­гра­ни­чен­ных земель – 35 – 36 %), а так­же лес­но­го фон­да (20 %). Зем­ли сель­ско­хо­зяй­ствен­но­го назна­че­ния и насе­лен­ных пунк­тов не раз­гра­ни­че­ны на 90 % (2015 г.).

И здесь воз­ни­ка­ет замкну­тый круг. Залог участ­ков в муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти пря­мо запре­щен в рос­сий­ском зако­но­да­тель­стве. На про­ве­де­ние зем­ле­устрой­ства и фор­ми­ро­ва­ния участ­ков для сде­лок нуж­ны сред­ства, кото­рых в бюд­же­те мно­гих муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний нет, а взять кре­дит на это невоз­мож­но. В резуль­та­те участ­ки оста­ют­ся в нераз­гра­ни­чен­ной госу­дар­ствен­ной соб­ствен­но­сти, муни­ци­паль­ная соб­ствен­ность оста­ет­ся недо­фор­ми­ро­ван­ной, а бюд­жет муни­ци­па­ли­те­та недо­по­лу­ча­ет сред­ства от земель­но­го налога.

Экс­пер­ты ЦСР счи­та­ют, что отказ от наде­ле­ния пра­ва­ми субъ­ек­тов РФ и муни­ци­па­ли­те­тов при­во­дит к тому, что на их уровне не могут при­ме­нять­ся осо­бые про­це­ду­ры даже в отно­ше­нии зем­ли, нахо­дя­щей­ся в их соб­ствен­но­сти, посколь­ку это чре­ва­то кон­флик­та­ми, напри­мер, на тер­ри­то­ри­ях с высо­кой плот­но­стью насе­ле­ния и малоземельем.

Риски граждан

Учтен­ные до 2000 г. участ­ки в резуль­та­те вве­де­ния новых пра­вил исчез­ли с дежур­ной кадаст­ро­вой кар­ты, и соб­ствен­ни­ки участ­ков, опла­тив­ших рабо­ты по меже­ва­нию, напри­мер в 2005 году, могут столк­нуть­ся с фак­ти­че­ски­ми огра­ни­че­ни­я­ми в обо­ро­те из-за ненад­ле­жа­ще­го опи­са­ния гра­ниц. Соб­ствен­ни­ки участ­ков, кото­рые до 2008 г. поста­ви­ли участ­ки на кадаст­ро­вый учет в Кадаст­ро­вой пала­те, но не заре­ги­стри­ро­ва­ли свои пра­ва на него в дру­гом учре­жде­нии по реги­стра­ции прав, с 2018 г. могут остать­ся без участ­ка. Об этом доб­ро­со­вест­ный соб­ствен­ник узна­ет, когда при­хо­дит в орга­ны реги­стра­ции, что­бы совер­шить сдел­ку с участком.

Что делать?

Пока земель­ная поли­ти­ка в Рос­сии – это сово­куп­ность раз­но­на­прав­лен­ных ведом­ствен­ных актив­но­стей. Для пере­мен нуж­на дол­го­сроч­ная стра­те­гия управ­ле­ния земель­ным фон­дом стра­ны, а для ее реа­ли­за­ции и коор­ди­на­ции ведом­ствен­ных инте­ре­сов авто­ры счи­та­ют целе­со­об­раз­ным созда­ние отдель­но­го феде­раль­но­го органа.

Пер­вым шагом долж­но стать совер­шен­ство­ва­ние учет­но-реги­стра­ци­он­ной систе­мы для защи­ты прав на зем­лю пра­во­об­ла­да­те­лей, под­дер­жа­ние акту­аль­ной базы обо всех участ­ках – объ­ек­тах нало­го­об­ло­же­ния и их соб­ствен­ни­ках, а так­же эффек­тив­ное управ­ле­ние земель­ны­ми ресур­са­ми. Для созда­ния еди­ной базы дан­ных, в кото­рой потен­ци­аль­ный поку­па­тель и госу­дар­ствен­ные орга­ны могут полу­чить всю инфор­ма­цию об участ­ке и свя­зан­ных с ним объ­ек­та­ми, под участ­ком и над ней, обре­ме­не­ни­ях, необ­хо­ди­мо про­ве­сти ком­плекс­ные кадаст­ро­вые рабо­ты. Эта рабо­та долж­на про­во­дить­ся за госу­дар­ствен­ный счет.

Нужен меха­низм воз­ме­ще­ния убыт­ков пра­во­об­ла­да­те­лю, если его пра­ва нару­ша­ют­ся из-за оши­бок реги­стра­ци­он­ных орга­нов (не вне­сен­ные в учет­но-реги­стра­ци­он­ную систе­му обре­ме­не­ния участ­ка), изме­не­ния госу­дар­ствен­ных реше­ний по кате­го­рии или виду раз­ре­шен­но­го исполь­зо­ва­ния участ­ка, что при­ве­ло к паде­нию рыноч­ной сто­и­мо­сти участ­ка или пре­кра­ще­нию прав на него. Без это­го невоз­мож­но добить­ся улуч­ше­ния дело­во­го кли­ма­та и повы­ше­ния уров­ня дове­рия в отно­ше­ни­ях граж­дан, биз­не­са и государства.

Н. Шагай­да и В. Ала­коз уве­ре­ны: для повы­ше­ния ответ­ствен­но­сти за раз­ви­тие тер­ри­то­рии необ­хо­ди­мо раз­гра­ни­чить госу­дар­ствен­ную соб­ствен­ность на зем­лю таким обра­зом, что­бы основ­ная часть нахо­ди­лась в муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти, а для соби­ра­е­мо­сти земель­но­го нало­га и под­держ­ки акту­аль­ной базы участ­ков – пере­дать реестр недви­жи­мо­сти в веде­ние Мин­фи­на РФ. «От наве­де­ния поряд­ка в земель­ных отно­ше­ни­ях стра­на выиг­ра­ет стратегически».

При­ме­ча­ние. Пол­ный текст докла­да мож­но ска­чать по ссыл­ке goo.gl/tWiwk4